აუდიტის სამსახური „საქართველოს 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე დასკვნას აქვეყნებს
სახელმწიფო აუდიტის სამსახური „საქართველოს 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე დასკვნას აქვეყნებს.
როგორც დასკვნაშია აღნიშნული, 2020 წელს მომხდარმა კორონავირუსის პანდემიამ სრულიად შეცვალა, როგორც მსოფლიოს, ასევე საქართველოს ეკონომიკური განვითარების ტენდენცია. აღნიშნულის შედეგად, სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის წინასწარი შეფასებით, პირველ კვარტალში ქვეყნის ეკონომიკა მხოლოდ 2.2 პროცენტით გაიზარდა, ხოლო მეორე კვარტალში 12.3 პროცენტით შემცირდა.
„ეკონომიკური შოკების გავლენა ასევე დიდია 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით გათვალისწინებულ პარამეტრებზე. პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური რეცესიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, კიდევ უფრო დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ფისკალური დისციპლინის მდგრადობასა და ფისკალური პოლიტის პასუხების სწორად განსაზღვრას. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონპროექტის შემდგომი განხილვის პროცესში, გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები: ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში 2020 და 2021 წლებისთვის წარმოდგენილი ეკონომიკური ზრდისა და მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროგნოზები საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებისა და სარეიტინგო სააგენტოების პროგნოზებთან შედარებით ოპტიმისტურად გამოიყურება. რამდენადაც მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლებს მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე, მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის პროექტის გადამუშავების პროცესში მაქსიმალურად იქნეს გათვალისწინებული მიმდინარე წლის ტენდენციები და ალტერნატიული წყაროების პროგნოზები.
მაკროეკონომიკური სცენარების ანალიზის დოკუმენტში წარმოდგენილი ეკონომიკური შოკების ანალიზი არ იძლევა დეტალურ ინფორმაციას იმის შესახებ თუ მათი სხვადასხვა ხარისხით მატერიალიზაცია რა მასშტაბით მოახდენს გავლენას ეკონომიკურ პარამეტრებზე. მნიშვნელოვანია, რომ დოკუმენტში წარმოდგენილი რისკ-ფაქტორები და მათგან გამოწვეული ეფექტები ეფუძნებოდეს შესაბამის რაოდენობრივ ინდიკატორებს, რაც შესაძლებელს გახდის მოცემული შოკების რეალიზაციის შეფასებას და ანალიზს;
საყურადღებია, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით, ბიუჯეტის პროექტს არ ახლავს ინფორმაცია პესიმისტური და ოპტიმისტური ეკონომიკური სცენარების რეალიზების შემთხვევაში ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისი პასუხების შესახებ. პანდემიისა და არსებული ეკონომიკური გამოწვევების ფონზე დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ფისკალური პოლიტიკის მოქნილ და დროულ პასუხებს, რასაც სწორედ წინასწარ განსაზღვრული/დაგეგმილი ქმედებების არსებობა აადვილებს.
წარმოდგენილი კანონპროექტით, 2021 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ ორგანული კანონით განსაზღვრული 3.0%-იანი ნიშნულის მიღმაა დაგეგმილი და 5.2 პროცენტს შეადგენს. საშუალოვადიანი პროგნოზით, ბიუჯეტის დეფიციტი დადგენილი ზღვარის ფარგლებში 2024 წელს ექცევა (პროგნოზირებულია -2.4 პროცენტის დონეზე). პანდემიით გამოწვეული მერყევი ეკონომიკური გარემოდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, რაოდენობრივ მაჩვენებლებთან ერთად, კანონპროექტში წარმოდგენილი იყოს დეტალური ანალიზი და ხედვა, თუ რა ღონისძიებების/მიდგომების საშუალებით მოხდება საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტის დეფიციტის კანონით დადგენილი ლიმიტის ფარგლებში დაბრუნება; კანონპროექტით განსაზღვრული მთავრობის ვალის ნაშთის მშპ-სთან ფარდობა 55.9 პროცენტს შეადგენს, ხოლო ვალის წესის მიზნებისათვის გაანგარიშებული მაჩვენებელი, რომელიც მთავრობის ვალთან ერთად საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების (PPP პროექტები) ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებასაც მოიცავს 56.8%-ს უტოლდება და ორგანული კანონით განსაზღვრული 60 პროცენტიანი ნიშნულის ფარგლებშია.
თუმცა, გასათვალისწინებელია, რომ აღნიშნული მაჩვენებელი არ მოიცავს ყველა PPP პროექტიდან მომდინარე ვალდებულებებს, სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული 183 საწარმოს ვალდებულებებსა და ისტორიულ ვალს ამ კომპონენტების გათვალისწინებით (ისტორიული ვალის გამოკლებით) ვალის წესის საპროგნოზო მაჩვენებელი 57.7 პროცენტამდე იზრდება; ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მითუმეტეს თუ გავითვალისწინებთ, რომ 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, მთავრობის ვალის ნაშთის 77 პროცენტს საგარეო ვალი წარმოადგენს. პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ, რაც ზრდის ვალის წესის მაჩვენებლის 60 პროცენტიან ზღვარზე გადაჭარბების რისკს.
აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტით 2021 წელს გათვალისწინებულია 500 მლნ აშშ დოლარის ნომინალური ღირებულების ევროობლიგაციების დაფარვა ბიუჯეტის ნაშთში აკუმულირებული თანხიდან. შედეგად, ბიუჯეტის თავისუფალი ნაშთის მოცულობა მნიშვნელოვნად მცირდება (34 მლნ ლარამდე), რაც მოსალოდნელზე უარესი ეკონომიკური სცენარის განვითარებისა და წლის განმავლობაში გაუთვალისწინებელი გადასახდელების წარმოქმნის შემთხვევაში, ზრდის დამდგარი საჭიროებების დასაფინანსებლად დამატებითი ვალდებულებების აღების რისკს.
ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, არსებული გამოწვევების საპასუხოდ ფინანსთა სამინისტრომ დროულად განაახლოს „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია საშუალოვადიანი პერიოდისათვის, რომელშიც ასახული იქნება მთავრობის ხედვა თუ როგორ დაუბრუნდება მთავრობის ვალის პორტფელი კრიზისის პერიოდამდე არსებულ ნიშნულს;
რაც შეეხება სახელმწიფო ვალის საპროგნოზო მაჩვენებელს, წარმოდგენილი კანონპროექტით მისი მოცულობა 3.6 მლრდ ლარით (12.7 პროცენტი) იზრდება და 32 მლრდ ლარს უტოლდება. აღნიშნულ ზრდაში საგარეო ვალის ეფექტი 73.4 პროცენტს შეადგენს და სავალუტო კურსის ცვლილება კვლავ რჩება სახელმწიფო ვალის პორტფელის მთავარ რისკ-ფაქტორად. საგარეო წყაროებიდან მისაღები ფინანსური რესურსის უმეტესი ნაწილი (63.2%) საინვესტიციო ხასიათისაა, თუმცა აღსანიშნავია, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით საკმაოდ მაღალია ბიუჯეტის მხარდამჭერი კრედიტების მოცულობა (800 მლნ ლარი).
კანონპროექტზე თანდართული „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზით, ლარის ნომინალური გაცვლითი კურსის შოკის[2] მატერიალიზაციის შემთხვევაში, მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი სცდება 60%-იან ლიმიტს და 72.1%-ს აღწევს. გასათვალისწინებელია, რომ დოკუმენტში წარმოდგენილი სცენარები ეყრდნობა მხოლოდ მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელს და არ ითვალისწინებს პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებებს. წარმოდგენილი ცვლადებისა და შოკების რეალისტურობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში გათვალისწინებული იქნეს აღნიშნული კომპონენტიც“, – წერია აუდიტის დასკვნაში.
აუდიტის ცნობით, ბიუჯეტის გადასახდელების კუთხით საყურადღებოა, რომ კანონპროექტის წარმოდგენილი ვერსიით გადასახდელების მნიშვნელოვანი ნაწილის დაფინანსება იგეგმება 2020 წლის ბოლოს სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთში აკუმულირებული თანხიდან (2,940 მლნ ლარი). კერძოდ, გათვალისწინებულია ნაშთიდან 2,312 მლნ ლარის გამოყენება 2021 წელს განსახორციელებელი ღონისძიებებისათვის.
„აღსანიშნავია, რომ არსებულ ნაშთში 594 მლნ ლარი წარმოადგენს ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით სტიმულირებისათვის კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში განთავსებულ თანხას, რომელთა ვადა იწურება 2028 წლის იანვარში. შედეგად, 2021 წლის ბოლოს გამოსაყენებლად ხელმისაწვდომი ნაშთის მოცულობა 34 მლნ ლარამდე მცირდება. სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის ასეთი მასშტაბით შემცირება მნიშვნელოვნად შეზღუდავს სახელმწიფოს შესაძლებლობას დააფინანსოს ბიუჯეტის მოკლევადიანი საკასო სხვაობა და წლის განმავლობაში წარმოქმნილი სხვა გაუთვალისწინებელი გადასახდელები. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონის პროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში ბიუჯეტის ნაშთის მოცულობა განისაზღვროს იმ დონეზე, რომელიც მოკლევადიან პერიოდში არ შექმნის ლიკვიდურობასთან, ხოლო საშუალოვადიან პერიოდში, შესაბამისად, ფისკალურ მდგრადობასთან დაკავშირებულ რისკებს.
ასევე აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტის წარმოდგენილ ვერსიაში არ არის ასახული პანდემიისა და მის მიერ გამოწვეული ნეგატიური ეკონომიკური ეფექტების საპასუხოდ 2021 წელს გასატარებელი ღონისძიებების დასაფინანსებლად საჭირო ხარჯები. განმარტებითი ბარათის მიხედვით, აღნიშნული ღონისძიებები გაიწერება ბიუჯეტის კანონპროექტის საბოლოო ვარიანტში. თუმცა პროექტში არ არის დაკონკრეტებული რომელი წყაროდან მოხდება ამ ღონისძიებების დაფინანსება. რაც შეეხება ბიუჯეტის შემოსავლების ნაწილს, რამდენადაც წარმოდგენილი პროექტი არ მოიცავს პანდემიის საპასუხო ღონისძიებებს (მათ შორის, შესაძლოა იყოს საგადასახადო შეღავათები, ისევე როგორც მიმდინარე წელს), ასევე, ეკონომიკაში არსებული რისკების მატერიალიზაციის მაღალი ალბათობის გათვალისწინებით მნიშვნელოვანია საგადასახადო შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი ბიუჯეტის შემდგომი გადამუშავების პროცესში კიდევ გადაიხედოს. წინ გადადგმული ნაბიჯების მიუხედავად, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და სისტემური ხარვეზებით ხასიათდება. მიზანშეწონილია, გაგრძელდეს მუშაობა პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და შეფასების ინდიკატორების შემდგომ სრულყოფასა და გაუმჯობესებაზე.
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ საქართველოს კანონის პროექტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით. ისტორიული ვალის მოცულობა პირობითად განსაზღვრულია 672 მლნ ლარის ოდენობით. ლარის აშშ დოლართან ნომინალური გაცვლითი კურსის ერთჯერადი გაუფასურება 30%-ით“, – ნათქვამია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ინფორმაციაში.