კახა ბექაური: აღსრულების ეფექტური მექანიზმი სახელმწიფოს არათუ უფლება, არამედ პირდაპირი ვალდებულება და პასუხისმგებლობაა
კომუნიკაციების კომისიის თავმჯდომარემ, კახა ბექაურმა, დღეს დარგობრივი კომიტეტის სხდომაზე „ელექტრონული კომუნიკაციების” შესახებ საქართველოს კანონში შესატანი ცვლილებების პაკეტი წარადგინა.
კომისიის თავმჯდომარემ ცვლილების საჭიროებებსა და მნიშვნელობაზე გაამახვილა ყურადღება. ამასთან კახა ბექაურმა კანონპროექტთან დაკავშირებით გაკეთებულ ინტერპრეტაციებსა და ცრუ ინფორმაციის გავრცელების მცდელობაზე განაცხადა, რომ აღნიშნული საზოგადოების შეცდომაში შეყვანას და მთავარი თემიდან ყურადღების გადატანას ემსახურება, ვინაიდან ცვლილებები უნდა შევიდეს მხოლოდ ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ კანონში და მას არანაირი კავშირი არ აქვს „მაუწყებლობის შესახებ” საქართველოს კანონთან.
„ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების წარმოდგენილი პროექტი თავისი არსით წმინდა სამართლებრივი საკითხია და სწორედ ამ ჭრილში უნდა იქნას განხილული. სამართლებრივი მოცემულობა კი ასეთია: მოქმედი კანონმდებლობით საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიას აქვს უფლებამოსილება, რომ ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში ავტორიზებული, ან ლიცენზიის მფლობელი ნებისმიერი პირის მიმართ კანონმდებლობის და კომისიის გადაწყვეტილებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში გამოიყენოს შემდეგი ტიპის სანქციები: 1. გაფრთხილება; 2. ჯარიმა – არანაკლებ 3 000 და არაუმეტეს 30 000 ლარის ოდენობით; 3. დარღვევის აღმოუფხვრელობის შემთხვევაში განმეორებითი ჯარიმა – არანაკლებ 9 000 და არაუმეტეს 90 000 ლარის ოდენობით; 4. დარღვევის კვლავ აღმოუფხვრელობის შემთხვევაში – ჯარიმა არანაკლებ 27 000 და არაუმეტეს 270 000 ლარის ოდენობით; 5. ავტორიზაციის შეჩერება/ლიცენზიის გაუქმება. ამასთან, კანონის თანახმად კომუნიკაციების კომისიას ავტორიზაციის შეჩერება/ლიცენზიის გაუქმება შეუძლია ავტორიზებული პირის პირველად დაჯარიმების შემდეგ. ანუ ისე, რომ არ დაელოდოს შემდეგ ჯარიმებს. კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ფაქტორია დრო. კერძოდ, ავტორიზებულ პირებს დარღვევის აღმოსაფხვრელად და კომისიის გადაწყვეტილების შესასრულებლად ყოველთვის ეძლევათ გონივრული ვადა და ის დამოკიდებულია შესასრულებელი გადაწყვეტილების შინაარსზე. შესაბამისად, კომუნიკაციების კომისიის მიერ ავტორიზებული პირის მიმართ გაფრთხილების და სამივე ჯარიმის გამოყენება დროში საკმაოდ გაწელილი პროცესია და ავტორიზებულ პირებს აქვთ საკმარისზე მეტი დრო დაკისრებული ვალდებულებების შესასრულებლად”,- განაცხადა კახა ბექაურმა დარგობრივი კომიტეტის სხდომაზე.
კომისიის თავმჯდომარის განცხადებით, ცვლილებების პაკეტი არ მოიცავს სანქციის ახალი სახეს, რადგან დღეს მოქმედი კანონმდებლობით კომისიას სანქციების დაკისრება ისედაც შეუძლია, მათ შორის ისეთი მძიმე სანქციის როგორიც ავტორიზაციის შეჩერებაა.
„შემოთავაზებული მექანიზმი არ არის სანქციის ახალი სახე. ეს არის კომუნიკაციების კომისიის მიერ მიღებული გადაწყვეტილების აღსრულების მექანიზმი. დღეს არსებული კანონმდებლობაც (მაგ. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი) იცნობს ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ მიღებული გადაწყვეტილების აღსრულების ისეთ მექანიზმებს, როგორიც არის: აღსრულება მესამე პირის მეშვეობით, ჯარიმა და უშუალო იძულება. კანონპროექტით შემოთავაზებული აღსრულების მექანიზმი სამართლებრივად წარმოადგენს უშუალო იძულების ერთ-ერთ სპეციფიკურ სახეს. როგორც აღვნიშნე, არსებული კანონმდებლობა ისედაც იცნობს აღსრულების ამ მექანიზმს. უბრალოდ, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 172-ე მუხლი ადგენს მხოლოდ ზოგადად ინსტიტუტს და არ შეიცავს მისი პრაქტიკაში გამოყენების მექანიზმებს, ვინაიდან იგი დათქმას აკეთებს სპეციალურ კანონმდებლობაზე, სადაც უნდა გაიწეროს ამ მექანიზმის პრაქტიკაში გამოყენების დეტალები. სწორედ ამ კანონისმიერი დათქმიდან გამომდინარე, წარმოდგენილი კანონპროექტი „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ” საქართველოს კანონში აღსრულების კუთხით არსებული ვაკუუმის შევსებას ისახავს მიზნად.
კანონპროექტის თანახმად, აღსრულების ისეთი მექანიზმის გამოყენება, როგორიც არის, სპეციალური მმართველის დანიშვნა, შეიძლება მოხდეს მხოლოდ და მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როცა ავტორიზებული პირი კომისიის მიერ მინიმუმ ოთხჯერაა სანქცირებული (გაფრთხილება და 3 ჯარიმა). აღსრულების შემდგომმა გადადებამ ან მეორეს მხრივ, ავტორიზაციის შეჩერებამ/ლიცენზიის ჩამორთმევამ შეიძლება ზიანი მიაყენოს სახელმწიფო ან საზოგადოებრივ უსაფრთხოებას, ქვეყნის ეკონომიკურ ინტერესს, ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში ავტორიზებული/ლიცენზიის მფლობელი პირების, მომხმარებლების კანონიერ ინტერესებს ან ბაზარზე არსებულ კონკურენტულ გარემოს. სპეციალური მმართველის დანიშვნა შესაძლებელია მხოლოდ ყველა ამ მოცემულობის კუმულატიურად არსებობის შემთხვევაში”,- განაცხადა კომუნიკაციების კომისიის თავმჯდომარემ კანონპროექტის წარდგენისას.
კახა ბექაურის განცხადებით, კომისიისთვის გადაწყვეტილებების აღსრულების ამ მექანიზმის არ არსებობა ნიშნავს იმას, რომ რისკის ქვეშ დგება მთელი საკომუნიკაციო ბაზარი.
„კომუნიკაციების კომისია კანონის საფუძველზე შექმნილ მარეგულირებელ ორგანოს წარმოადგენს, რომელიც ეკონომიკურ აგენტებს არეგულირებს. აქ აღსანიშნავია ისიც, რომ საქმე გვაქვს რეგულირებად სექტორთან, რაც თავისთავად ხაზს უსვამს ამ სფეროს უაღრესად დიდ მნიშვნელობას. სხვა შემთხვევაში საბაზრო ეკონომიკის პირობებში, როგორც წესი ეკონომიკური სექტორების რეგულირება არ ხდება. რეგულირება მაშინ არის ეფექტური, თუ არსებობს მარეგულირებელი გადაწყვეტილებების აღსრულების ქმედითი მექანიზმი. დღეს, აღსრულების არაეფექტური მექანიზმის გამო, რისკის ქვეშ დგას მთელი სატელეკომუნიკაციო სექტორი და აქედან გამომდინარე ყველა ის სფერო, რომელიც ელექტრონულ კომუნიკაციებს იყენებს.
დღეს კი, 21-ე საუკუნეში ყველა სფერო ასეთია. თუ ავტორიზებული პირის მიერ არ მოხდება კომისიის გადაწყვეტილების აღსრულება და აღსრულებისთვის ჯარიმის გარდა არ გვექნება სხვა ბერკეტი, დღეს არსებული კანონმდებლობით გვრჩება მხოლოდ ავტორიზაციის შეჩერება/ლიცენზიის გაუქმება, რაც ზოგ შემთხვევაში, განსაკუთრებით კრიტიკული ინფრასტრუქტურის მფლობელი ავტორიზებული პირების შემთხვევაში, კატასტროფული შეიძლება აღმოჩნდეს ქვეყნისთვის, რადგან ავტორიზაციის შეჩერება/ლიცენზიის გაუქმება იწვევს ავტორიზებული პირის საქმიანობის შეჩერებას, რაც ნიშნავს სატელეკომუნიკაციო სერვისების გარეშე დარჩენილ ასიათასობით და მილიონობით ადამიანს, ასობით იურიდიულ პირს და ორგანიზაციას, მათ შორის ჯანდაცვის ობიექტებს, სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურას, სახელმწიფო უწყებებს, ასევე უმუშევრად დარჩენილ ათასობით ადამიანს, ანუ სრულ კოლაფსს. აქედან გამომდინარე, რიგ შემთხვევებში უბრალოდ შეუძლებელია ავტორიზაციის შეჩერება/ლიცენზიის გაუქმება, ხოლო თუ ჯარიმის გარდა გადაწყვეტილების აღსრულების სხვა მექანიზმი არ გვექნება, ეს ნიშნავს სრულ ქაოსს ბაზარზე. გასათვალისწინებელია ისიც, რომ ჯარიმის გამოყენებაც უნდა იყოს რაციონალური, სხვა შემთხვევაში ჯარიმის უსაზღვროდ გამოყენება გამოიწვევს ავტორიზებული პირის გაკოტრებას, რაც ზუსტად იგივე შედეგს დააყენებს, რასაც ავტორიზაციის შეჩერება. სახელმწიფოს და ამ დარგის მარეგულირებლის მიზანი არ შეიძლება იყოს და ვერ იქნება ავტორიზებული პირის გაჩერება. მარეგულირებლები სწორედ იმისთვის არიან შექმნილი მთელ მსოფლიოში, რომ უზრუნველყონ დარგის გამართული ფუნქციონირება იმისთვის, რომ 21-ე საუკუნეში ქვეყნის მოსახლეობა კრიტიკულად მნიშვნელოვანი ელექტრონული საკომუნიკაციო სერვისების გარეშე არ დარჩეს. აქედან გამომდინარე, კომისიის გადაწყვეტილებების აღსრულების ეფექტური მექანიზმის არსებობა სახელმწიფოს და კომუნიკაციების კომისიის არათუ ლეგიტიმური უფლება, არამედ პირდაპირი ვალდებულება და პასუხისმგებლობაა.
საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი განსაზღვრავს, რომ თუ ჯარიმა ვერ უზრუნველყოფს გადაწყვეტილების აღსრულებას, მაშინ ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილია მისი აქტის აღსრულება უზრუნველყოს უშუალო იძულების მექანიზმით. სწორედ უშუალო იძულების მექანიზმის დაკონკრეტება ხდება წარმოდგენილი ცვლილებით და ეს რაიმე სახის ნოვაციას არ წარმოადგენს”,- განაცხადა კახა ბექაურმა.
კომუნიკაციების კომისიის თავმჯდომარის განცხადებით, შემოთავაზებული მექანიზმი არის თეორიულად არსებულ ყველა მექანიზმს შორის ყველაზე ეფექტური და ნაკლებ შემზღუდავი.
„მარეგულირებელი ორგანოს გადაწყვეტილების შეუსრულებლობის შემთხვევაში ალტერნატიული მექანიზმი, რომელიც ზოგიერთ ქვეყანაში, მაგ. აშშ-ში, დიდ ბრიტანეთში, ლუქსემბურგში და სინგაპურში გამოიყენება, არის სისხლის სამართლებრივი პასუხისმგებლობა, რომელიც ჩვენი აზრით უფრო მძიმე ჩარევას წარმოადგენს და ამავდროულად ნაკლებ ეფექტური შეიძლება იყოს. მეორე მხრივ, არ არსებობს გარანტია, რომ ეს ღონისძიება უზრუნველყოფს კომისიის გადაწყვეტილების აღსრულებას, ვინაიდან კომისიის გადაწყვეტილების მიზანი არის ავტორიზებული პირის მიერ კონკრეტული ქმედების განხორციელება და არა მისი მმართველობითი ორგანოების წევრების თავისუფლების აღკვეთა. გასათვალისწინებელია ისიც, რომ მნიშვნელოვანი ავტორიზებული პირების ბენეფიციარები უმეტეს შემთხვევაში ოფშორებში რეგისტრირებული კომპანიებია, რაც კიდევ უფრო ართულებს საქმეს.
აქედან გამომდინარე, მიგვაჩნია, რომ შემოთავაზებული აღსრულების მექანიზმი იქნება ყველაზე ეფექტური და ნაკლებად შემზღუდველი, არსებულ შესაძლო ალტერნატივებს შორის”,- განაცხადა კომიტეტის სხდომაზე კახა ბექაურმა.
ამას გარდა, კომისიის თავმჯდომარემ კომიტეტის წევრებს და დაინტერესებულ პირებს შეახსენა, რომ მოქმედი კანონმდებლობით, კომისიას კომპანიისთვის ავტორიზაციის შეჩერება პირველივე ჯარიმის შემდეგ შეუძლია. კანონის ახალი ვარიანტის თანახმად, სპეციალური დროებითი მმართველის დანიშვნის ეტაპი, გაცილებით გვიან, მინიმუმ 4 სანქციის შემდეგ დგება. ამიტომ, აღნიშნული ცვლილება უფრო მძიმე რეგულაციად ვერ ჩაითვლება.
„მნიშვნელოვანია ისიც, რომ აღსრულების ასეთ მექანიზმს უკვე იცნობს ქართული კანონმდებლობაც, კერძოდ „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” საქართველოს კანონი, „კომერციული ბანკების საქმიანობის შესახებ” საქართველოს კანონი და არსებობს ამ მექანიზმების პრაქტიკაში გამოყენების შემთხვევებიც რეგულირებადი სუბიექტების მიმართ.
გასათვალისწინებელია თავად კომუნიკაციების კომისიის ფაქტორიც, რომელიც არსებული კანონმდებლობით ერთ-ერთი ყველაზე დამოუკიდებელი და მაღალი ლეგიტიმაციის მქონე კოლეგიური ადმინისტრაციული ორგანოა, რომლის ყველა გადაწყვეტილება მიიღება კოლეგიურად, საჯარო სხდომაზე. კომუნიკაციების კომისიის წევრები არჩეული არიან უმაღლესი საკანონმდებლო ორგანოს მიერ და აქვთ მაღალი იმუნიტეტი. ასევე, ჩვენ სრულიად დამოუკიდებელი ვართ ფინანსურად სახელმწიფო ბიუჯეტისგან. საქართველოს კომუნიკაციების კომისია აკმაყოფილებს მსოფლიოში არსებული ყველაზე მაღალი ლეგიტიმაციის და დამოუკიდებლობის სტანდარტს, რაც ქმნის კომისიის მიერ ნებისმიერი გადაწყვეტილების, მათ შორის სპეციალური მმართველის დანიშვნის გადაწყვეტილების, მაღალი სტანდარტით მიღების გარანტიას.
გასათვალისწინებელია ისიც, რომ კომისიის ნებისმიერი გადაწყვეტილება, მათ შორის აღსრულების უზრუნველყოფის შემოთავაზებული ღონისძიება საჩივრდება სასამართლოში, ანუ გადის სასამართლო კონტროლს. ავტორიზებულ პირებს საშუალება აქვთ გაასაჩივრონ ჩვენი ნებისმიერი გადაწყვეტილება და საქმის არსებით გადაწყვეტამდე ასევე მოითხოვონ აქტის შეჩერება. აქტის შეჩერების მოთხოვნა ავტორიზებულ პირებს შეუძლიათ სარჩელის აღძვრამდეც კი, ხოლო სასამართლოს აქვს ვალდებულება საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 29-ე მუხლის თანახმად სამი დღის ვადაში განიხილოს აქტის შეჩერების საკითხი და მიიღოს შესაბამისი გადაწყვეტილება. ამის გათვალისწინებით, კანონპროექტით შემოთავაზებული აღსრულების ღონისძიებები სამართლებრივად აბსოლუტურად გამართულია და ყველაზე მაღალ სტანდარტს აკმაყოფილებს”,- განაცხადა კახა ბექაურმა.